為深入實施創新驅動發展戰略，鼓勵企業加大研究開發投入，促進我市高新技術企業培育和發展。根據市委市政府《關于促進科技創新的若干措施的通知》（深發〔2016〕7號）（以下簡稱“《若干措施》”），深圳市科技創新委員會在《深圳市企業研究開發資助項目和高新技術企業培育資助項目管理辦法》（深科技創新規〔2019〕5號，以下簡稱“《舊管理辦法》”）的基礎上優化升級，制定了《深圳市高新技術企業培育資助管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《新管理辦法》”），現將起草情況說明如下：
一、編制背景
   （一）政策優化過程
2016年3月底，《若干措施》發布實施，其中第21條“支持企業建立研發準備金制度，對其按規定支出，符合加計扣除政策，且屬于《國家重點支持的高新技術領域》的研發項目，經審核后，按研究開發實際投入，予以一定比例、最高1000萬元的事后支持。”和第22條“實施國家高企培育計劃，建立國家高企培育庫，對符合條件、未獲得國家認定的入庫企業，可予以連續三年的研發支持。”為了落實《若干措施》第21條和22條有關規定，我委設立的企業研究開發資助項目,并會同原市財政委發布了《關于加強高企培育的通知》（深科技創新〔2017〕278號）實施高企培育資助和高企認定獎勵資助。
企業研究開發資助和高企培育資助面向從事研究開發活動的企業，對企業符合加計扣除政策的上年度研發投入予以一定比例的補貼，屬于普惠性事后資助，無需簽訂合同。該計劃滿足了深圳市科技型企業開展研究開發活動的旺盛需求，申請企業數量逐年翻倍增加，資助資金量大并逐年增加，對企業加大研究開發投入起到了正向引導作用，受到了廣大申請企業的歡迎。作為一項探索性工作，我委根據實施過程中發現的新問題不斷優化完善，形成了“企業申報，市科技、稅務、統計等行政主管部門聯動核查，按一定比例事后資助”的管理模式。
設立高企認定獎勵資助目的是為了補償高企在認定過程中發生的專項審計、科研管理優化等成本和支出。企業在申請高企認定的過程中需要付出一定人力成本和資金成本，一是要出具專門用于高企認定的近三個年度企業研發投入和近一個年度高新技術產品專項審計報告；二是企業要按照《高新技術企業認定管理工作指引》設立專門用于高企認定的研發輔助賬目；三是需要優化改進科研管理體系等。
2016年，企業研究開發資助在實施前與市財政局相關處室商定，該項計劃資金從科技研發資金中列支，初期設計思路是依靠市稅務局稽查系統核實已辦理加計扣除的申請企業上年度研發投入金額，采用技術專家鑒定和財務專家審核未申報加計扣除備案的申請企業上年度研發投入金額數據。2016年受理2748家企業申請，立項資助2130家企業，立項資助金額21.32億元。
2017年，隨著企業研究開發資助申請企業數量逐年翻倍增加，企業研究開發資助在保留2016年審核內容和標準的基礎上，要求未申報加計扣除備案的申請企業提供上年度符合加計扣除政策的研發費用專項審計報告，借助第三方審計機構進一步規范申請企業上年度符合加計扣除政策的研發費用金額。2017年受理7393家企業申請，同比增長169%，立項資助6749家企業，同比增長217%，立項資助金額40.32億元，同比增長了89%。同年，高企培育資助開始實施，核定企業研發投入的流程與企業研究開發資助相同，但資助比例固定為10%，最高不超過300萬元。2017年立項資助企業982家，金額4.69億元。
2018年，為了落實國務院關于減輕企業負擔有關政策，我委敦促申請企業在市稅務部門辦理加計扣除稅后優惠備案，不再要求申請企業提交研發費用專項審計報告，并決定不再受理未辦理加計扣除備案的企業申請企業研究開發資助。2018年受理12156家企業申請，同比增長64%，立項資助11492家企業，同比增長70%，立項資助金額48.58億元，同比增長20%。同年，高企培育資助立項資助企業1165家，金額5.15億元。
2019年，我委繼續優化企業研究開發資助計劃審核和申報流程，要求申請企業提供研究開發費用專項審計報告，并組織財務專家對申請企業提交的專項審計報告有關研究開發費用歸集設帳進行詳細核查，逐步建立利用“深圳信用網”等大數據平臺一站式核查企業信用及風險情況，降低行政成本，提升核查效率，并于2019年10月正式印發了《舊管理辦法》。2019年受理13512家企業申請，同比增長11.1%，立項資助12444家企業，同比增長8%，立項資助金額35.29億元，同比下降27%。同年，高企培育資助立項資助企業1156家，金額3.38億元。
2020年，企業研發資助計劃沿用了2019年的審核與申報流程。2020年受理15706家企業申請，同比增長16%，資金預算27億元，目前已完成第一批資助企業名單公示和資金下達，資助企業11966家，資助金額25.01億元。同年高企培育資助預估資助企業510家，金額1.1億元。
（二）政策實施效果
自2016年實施以來，該計劃完成了《若干措施》設定的政策目標，支持和激勵企業開展研究開發活動，推動企業實現高質量發展，極大活躍了我市創業創新氛圍，為落實我市加快實施“創新驅動發展”戰略做出實質的貢獻，2016年-2019年企業研究開發資助計劃累計受理35809家企業申請，立項資助20371家企業，累計資助金額超過110億元，申請量和資助金額呈現翻倍增長的趨勢，市財政局績效評價報告反饋企業研究開發資助計劃企業滿意度達95.32％。2017年-2019年高企培育資助計劃累計立項資助3303家企業，累計資助金額超過13.2億元。
主要實施效果如下：
一是社會研發投入撬動效應明顯。2016年全市社會研發投入842.97億元，2019年全市全社會研發投入增長到1328億元，占GDP比重從4.08%增長到4.93%，研發投入強度居全國前列，并且每年以超過16%的增長速度增長。企業研究開發資助資金增長情況與全市社會研發投入增長情況呈現正相關促進特點。
二是自主知識產權和核心技術產出效果突出。2016年全市國內專利申請量14萬件，2020年全市國內專利申請量22.2萬件，2016年到2020年國內專利申請量增長了近200%；2016-2020年PCT國際專利申請量呈現增長趨勢，2020年達到2.02萬件，連續17年居全國大中城市第一。科技研發活動資助資金對自主知識產權和核心技術產出促進作用明顯。
    三是高新技術產業發展促進作用明顯。2016-2020年，全市高新技術產業產值和增加值均逐年增長且保持10%以上的年均增速，產值五年增長1.45倍，增加值五年增長1.49倍。2020我市實現高新技術產值27849億元，增加值9747億元。企業研究開發資助資金增長情況與高新技術產業發展呈現正相關促進特點。
二、改進優化情況
該計劃實施以來，對促進企業加大研發投入起到了積極作用，但還存在以下幾點亟需改進：一是資助政策支持范圍存在重疊；二是資助政策的激勵效果減弱；三是財政資金使用效益有待提高；四是未明確研發費用歸集口徑；五是需要加強對中介機構的監管。為進一步改進和完善企業研究開發項目資助和高新技術企業培育項目資助資金管理，給予企業更優質的服務，根據2021年廣東省創新驅動發展戰略有關文件精神，結合企業研究開發項目資助和高新技術企業培育項目資助歷年實施情況，堅持以問題為導向，重新制定了《新管理辦法》。
（一）資助政策優化整合
《舊管理辦法》規定的資助政策支持范圍存在重疊，將資助劃分為兩部分：企業研究開發資助和高新技術企業培育資助。其中，高新技術企業培育資助劃分為高新技術企業培育庫入庫資助、異地遷入本市的規模以上高新技術企業資助和高新技術企業認定獎勵性資助。目前，企業研究開發資助與異地遷入本市的規模以上高新技術企業資助存在一定的重復資助，而高新技術企業認定獎勵性資助存在大小規模企業資助額度單一，資金使用不精準，與各區高企獎勵資金重復資助等問題，市財政局在《關于報送“十四五”期間科技支出需求情況的函》中建議對高企認定獎補政策進行調整，降低或取消支持力度。
《新管理辦法》取消高新技術企業認定獎勵性資助、異地遷入本市的規模以上高新技術企業資助，將企業研究開發資助與高新技術企業培育資助優化整合為新的高新技術企業培育資助，避免了重復資助，更加聚焦支持我市高新技術企業和科技型中小企業開展技術研發，切實提高財政資金配置效率和使用效益。
（二）扶持對象更加精準
《舊管理辦法》主要資助對象是高新技術企業、規上工業和服務業企業和培育入庫企業，企業研發資助申報單位從2016年2748家增長到2020年15706家。2020年第一批資助企業中，2212家研發費用小于100萬元的申報企業獲得的財政資助金額平均2.2萬元，扣除申報成本，鼓勵企業開展研發活動收效甚微，而隨著符合資助條件的企業數量逐年增多，預計2021年將突破2萬家。另外，從深圳近年財力情況來看，受財稅體制改革和新冠肺炎疫情的沖擊等因素影響，我市財政預算緊、約束緊、平衡特征更加凸顯，按照量入為出、厲行節約的原則，企業研發資助計劃資金總預算呈遞減趨勢，對企業的資助強度將繼續降低。
高新技術企業具備核心自主知識產權，開發的產品或服務屬于《國家重點支持的高新技術領域》規定的范疇。其認定流程通過專家對企業成立年限、知識產權、高新技術產品（服務）收入占比、科研人員占比、研發費用占比、企業創新能力等條件進行綜合評審，是科技型企業的核心組成。2020年深圳高新技術企業達到18650家，其中，90%為科技型中小企業，廣泛覆蓋優質科技型中小企業。
2021年廣東省全面深化改革加快實施創新驅動發展戰略領導小組印發了《全省各地市創新驅動重點工作監測指標（修訂）》，要求全省各地市高新技術企業培育列為重點工作，將入庫科技型中小企業和當年新增規上高新技術企業數量列入創新驅動重點工作監測指標。
《新管理辦法》資助對象調整為研發費用不低于100萬元的高新技術企業、研發費用不低于50萬元的規上高新技術企業和培育入庫企業，并要求符合條件的科技型中小企業評價入庫。調整后更聚焦開展研發活動的核心企業，同時也對標省監測指標考核的最新要求。
（三）提高財政資金使用效益
《舊管理辦法》對企業資助強度逐年遞減。對研發費用1000萬元以上和以下的部分資助比例2017年到2020年分別為5%/10%、4%/8%、2.5%/5%、1.75%/3.5%。歷年來對中小微企業資助總數量不斷增長，但平均資助力度逐年下降，政策扶持效果減弱，不利于提高財政資金使用效益。另一方面，我委布局的技術攻關面上、技術攻關重點和創新載體等競爭性科技計劃項目大都是龍頭骨干企業獲得資助，這些企業同時還申請企業研發資助，最高可獲得1000萬元頂格資助，這將導致強者愈強、弱者愈弱的生態格局。
《新管理辦法》資助方式由原來按比例資助調整為階梯資助，最高資助金額由1000萬元調整為300萬元。根據研發費用分檔情況，資助金額設10萬元、20萬元、50萬元、100萬元、300萬元，階梯資助具體情況如下表。最高資助金額調整至300萬元，對具備較強融資能力的大企業整體資助力度下降，但對具備一定研發實力且急需發展資金的科技型中小企業，其資助比例最高提升到20%，加大了資助力度，增加了資金占比，構建了良好的創新生態環境，避免因資源配置不均衡形成的馬太效應，提高財政資金使用效益。

高新技術企業培育資助預算資金測算表
研發費用 金額（X）/元	資助比例（Y）	企業數量	資助標準/萬元	測算資助 金額/萬元
5億≤X	Y≤0.6%	41	300	12300
5000萬≤X＜5億	0.2%＜Y≤2%	448	100	44800
2000萬≤X＜5000萬	1%＜Y≤2.5%	862	50	43100
300萬≤X＜2000萬	1%＜Y≤6.67%	7022	20	140440
100萬≤X＜300萬	3.33%＜Y≤10%	6707	10	67070
50萬≤X＜100萬的規上企業	10%＜Y≤20%	88	10	880

 
（四）明確研發費用歸集口徑
《舊管理辦法》未明確研發費用歸集口徑，企業在申報中提供的專審報告因研發費用口徑不一致而加大了我委審核難度。目前，研發費用歸集存在四個口徑：一是會計核算口徑，由《財政部關于企業加強研發費用財務管理的若干意見》（財企〔2007〕194號）規范；二是高新技術企業認定口徑，由《科技部 財政部 國家稅務總局關于修訂印發〈高新技術企業認定管理工作指引〉的通知》（國科發火〔2016〕195號）規范；三是加計扣除稅收規定口徑，由《財政部 國家稅務總局 科學技術部關于完善研究開發費用稅前加計扣除政策的通知》（財稅〔2015〕119號）和《國家稅務總局關于研發費用稅前加計扣除歸集范圍有關問題的公告》（國家稅務總局公告2017年第40號）規范；四是國家統計局R&D的統計口徑。對比上述四個研發費用歸集口徑，會計核算口徑最大，不限制與研發活動相關的任何費用；高新技術企業認定口徑居中，對人員費用、其他費用等方面有一定的限制；統計局R&D的統計口徑最小，但無法獲得準確數據；加計扣除稅收規定口徑正列舉允許加計扣除的研發費用科目并限制其他費用比例，是四個口徑中較為精準且操作性強的歸集口徑。
《新管理辦法》參照《關于完善研究開發費用稅前加計扣除政策的通知》（財稅〔2015〕119號）明確了研發費用的歸集口徑，且實施過程中與市稅務行政主管部門聯動核查，也有必要與其保持一致。
（五）加強對中介機構的監管
《舊管理辦法》要求企業提供的申請材料是研發費用專項審計報告，不包括鑒證報告。當前符合條件的注冊會計師事務所無法滿足企業研究開發資助專審報告數量逐年遞增的需求。2020年企業研究開發資助實施過程中，存在注冊會計師出具上百份專審報告，勤勉責任難以保證。國家稅務總局深圳市稅務局來函指出稅務師具備財務稅務審計的專業能力，對加計扣除稅收規定口徑有專業認知，稅務師事務所能為企業提供專業的涉稅服務，同時深圳市注冊稅務師協會受國家稅務總局深圳市稅務局日常監管，對專項報告進行抽查，確保報告質量符合專業標準。
《新管理辦法》參照《高新技術企業認定管理工作指引》（國科發火〔2016〕195號）增加鑒證報告作為申請材料，對出具專項審計報告或鑒證報告的中介機構資質作出規定。另外，根據紀委派駐五組加強會計師事務所參與專項資金監管的要求，對存在失信行為的中介機構與市財政稅務主管部門共同實施失信聯合懲戒措施，進一步強化財政資金監管力度，保障財政專項資金的安全。
（六）優化審核條件
《舊管理辦法》多個審核條件過于嚴苛，不能充分發揮該計劃對企業開展研發活動的引導作用。一是規定了“科技統計報表應報未報、企業內部研發機構應填未填的，不予資助”。2020年有1284家申請單位未填內部研發機構而未獲資助。部分企業反映因未正確理解相關統計指標導致應填未填，對此審核條件提出異議；二是現行加計扣除政策采取負面清單管理方式，將批發零售等六個行業排除在外。企業研究開發資助計劃同樣將負面清單行業企業排除在外。目前深圳大量高附加值科技企業只保留研發、設計等核心業務，將非核心的制造業務外包給外部代加工廠，從而達到降低成本、分散風險、提高效率、增強核心競爭力的目的，因此造成部分開展研發活動的企業在工商登記時往往被登記為批發零售業，不能享受研發資助。
本著為企業服務的原則，《新管理辦法》針對上述問題優化了部分審核條件：一是刪除原有內部研發機構指標的要求；二是資助范圍不再限定企業的所屬行業。
三、編制依據
（一）《中共廣東省委 廣東省人民政府關于全面深化科技體制改革加快創新驅動發展的決定》（粵發〔2014〕12號）
（二）《財政部 國家稅務總局 科學技術部關于完善研究開發費用稅前加計扣除政策的通知》（財稅〔2015〕119號）
（三）《關于印發<全省各地市創新驅動重點工作監測指標（修訂）>并填報相關數據的通知》（粵自創辦函〔2021〕5號）
（四）《廣東省科學技術廳關于進一步加強科技型企業有關工作的通知》（粵科函高字〔2021〕728號）
（五）《關于促進科技創新若干政策》（深發〔2016〕7號）
（六）《深圳市科技計劃項目管理辦法》（深科技創新規〔2019〕1號）
（七）《深圳市科技研發資金管理辦法》(深科技創新規〔2019〕2號)
（八）《深圳市科技計劃項目實施過程與驗收管理辦法（試行）》(深科技創新規〔2020〕14號)
（九）《深圳市科研誠信管理辦法（試行）》(深科技創新規〔2020〕16號)
四、主要內容
重新制定《新管理辦法》，是貫徹落實上級關于創新驅動發展戰略的要求，符合當前我市構筑高新技術企業集群的實際需要。《新管理辦法》的主要內容如下：
《新管理辦法》共二十三條，分為總則、資助條件及標準、立項撥付、監督管理、附則五章。第一章包括第一至六條，規定了目的依據、適用范圍、研發費用歸集口徑、資金安排、各方職責和實施原則；第二章包括第七至第十條，規定了高新技術企業培育資助申請條件、培育入庫企業申請條件、申請材料、資助方式；第三章包括第十一到第十五條，規定了立項跨部門核查機制、立項公示、下達和合同管理有關要求；第四章包括第十六條到第二十條規定了績效評價機制、對申請單位、第三方審計鑒證機構的監管要求；第五章包括第二十一條到第二十三條，規定了該辦法的兜底條款和生效日期。
五、資金測算
由于調整后的高新技術企業培育資助涉及公共財政資金數額較大，按照《新管理辦法》的申請條件與下表的資助標準，初步測算，對符合申請條件的國家高新技術企業、培育入庫企業予以資助，2022年的財政資金預算約為31億（高新技術企業培育資助預算資金測算表）。